2005年9月06日 法制日報
提請全國人大常委會審議的個人所得稅法修正案(草案)，對現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定的工資、薪金所得的費用扣除標準作了修改，引起社會廣泛關注。記者近日就有關問題采訪了財政部稅政司和國家稅務總局所得稅司的負責人，他們回答了記者的提問。
問：對工資薪金所得征稅時為什么要進行費用扣除？
答：個人所得稅的征稅對象是個人取得的各項應納稅所得，而應納稅所得并不是指個人取得的全部收入，原則上應當是對凈所得征稅。個人所得稅應納稅所得額的確定，首先必須保證居民的基本生活不受影響，即將居民基本生活費用在稅前扣除，以保證勞動力的再生產(chǎn)。對個人取得的工薪收入進行費用扣除后征稅是各國的通常做法。
需要說明的是，“費用扣除額”與“起征點”不是一回事。起征點是指稅法規(guī)定的對課稅對象開始征稅的最低界限。當課稅對象數(shù)額低于起征點時，無須納稅；當課稅對象數(shù)額高于起征點時，就要對課稅對象全額征稅。費用扣除額是對個人收入征稅時允許扣除的費用限額。當個人收入低于費用扣除額時，無須納稅；當個人收入高于費用扣除額時，則對減去費用扣除標準后的個人收入征稅。所以，“費用扣除額”與“起征點”并不是同一個概念。
問：為什么要提高個人所得稅的工薪所得費用扣除標準？
答：10多年來，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，職工工資收入有較大提高。1993年，在就業(yè)者中，月工薪收入在800元以上的為1%左右，到2004年已升至60%左右。在職工工資收入提高的同時，職工家庭生活消費支出也呈上升趨勢。2004年居民消費價格指數(shù)比1993年提高了67%，加之近幾年教育、住房、醫(yī)療等改革的深入，居民消費支出明顯增長，超過了現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定的每月800元的費用扣除標準，導致職工消費支出不能在稅前完全扣除，稅負有所加重。為解決社會反映比較突出的個人所得稅工薪所得費用扣除額偏低，居民生計費用扣除不足的問題，有必要修改個人所得稅法的規(guī)定，提高工薪所得的費用扣除標準。
在研究確定費用扣除標準時，主要遵循了以下原則：一是以全國平均的居民收支水平為基礎，適當兼顧東部地區(qū)生活費用水平較高的現(xiàn)實情況。因為個人所得稅是對國民普遍征收的一種稅，不是專門對高收入者征收的，在基本費用扣除標準問題上應當一致。二是政策落腳點應當主要放在城鎮(zhèn)人口。因為目前實際存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，決定了占我國人口總數(shù)2/3以上的農(nóng)村居民基本達不到個人所得稅征稅標準。所以，在確定個人所得稅費用扣除標準時，需要以城鎮(zhèn)居民收支水平作為測算基礎。三是費用扣除標準的確定應當與城鎮(zhèn)居民住房、教育、醫(yī)療等改革結合考慮。這些改革使居民家庭負擔的生活費用支出近年來呈大幅增長勢頭。在確定費用扣除額時必須綜合考慮這些因素，以使居民的基本生活費用能夠在稅前得到合理扣除。
根據(jù)上述原則，我們在對城鎮(zhèn)居民收支水平進行測算的基礎上，綜合考慮國家經(jīng)濟和社會發(fā)展情況，考慮全國人均收入水平和支出水平，考慮財政的承受能力(據(jù)測算，將扣除標準由現(xiàn)行的800元/月提高到1500元/月，將減少財政收入200億元左右，國家財政基本上可以承受)，并考慮將扣除標準適當定高一點，有一定的前瞻性，以避免頻繁調(diào)整等因素，在個人所得稅法修正案(草案)中，將此項扣除費用標準由現(xiàn)行的每月800元，提高到每月1500元，提請立法機關審議決定。
問：如何看待個人所得稅在調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平方面的作用？
答：個人所得稅是國家調(diào)節(jié)社會收入分配、促進社會公平的經(jīng)濟杠桿。建立科學、合理的個人所得稅制度，使高收入者適當多納稅，低收入者少納稅或者不納稅，對于調(diào)節(jié)個人收入分配，縮小貧富差距，促進社會公平，具有積極的作用。
我國現(xiàn)行個人所得稅制度，按照“量能負擔”的原則，在一定程度上發(fā)揮了調(diào)節(jié)社會分配、縮小貧富差距的作用。例如，現(xiàn)行個人所得稅法規(guī)定，對工薪所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等，實行超額累進稅率，收入越高，適用的稅率越高，應納稅也越多；對勞務報酬所得超過一定數(shù)額的，實行加成征收。此外，有關部門對近年來出現(xiàn)的個人投資者以企業(yè)資金為其本人、家庭成員等支付消費性支出，個人投資者從其投資企業(yè)借款長期不還，以及企業(yè)為員工支付各項免稅之外的保險金、企業(yè)員工參與企業(yè) 股票期權計劃等，都規(guī)定了具體征稅辦法，體現(xiàn)了對高收入的調(diào)節(jié)。在稅收征管上，也將重點放到高收入方面。對于高收入者，各級稅務部門通過建立重點納稅人檔案、擴大單位和個人同時向稅務機關申報的試點等措施，對稅源實行有效監(jiān)控，不斷加強個人所得稅征管。對于低收入者，所得收入沒有超過費用扣除標準的，不納稅；超過部分的較低收入，適用低稅率納稅。同時，對低收入者還實行了稅收減免的優(yōu)惠政策。如對下崗職工從事個體經(jīng)營的所得、個人與用人單位解除勞動關系取得的一次性補償金等，免征個人所得稅。這次將費用扣除標準提高后，可使現(xiàn)階段大部分中低收入者不繳稅或少繳稅，體現(xiàn)了對低收入者的照顧。當然，中低收入者超過費用扣除標準的收入部分，也要納入個人所得稅的征收范圍，依法履行納稅義務。
國家今后還將采取進一步的措施，不斷完善個人所得稅制度，發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配、促進社會公平方面的作用。一是按照十六屆三中全會決定精神，改進個人所得稅，實行綜合與分類相結合的個人所得稅制；研究調(diào)整稅率級距和稅負水平，統(tǒng)一、規(guī)范費用扣除標準和減免稅優(yōu)惠政策，拓寬稅基，堵塞稅收漏洞。二是建立科學高效的稅收征管體系，加快稅收信息化建設，逐步建立個人收入檔案管理制度、扣繳義務人代扣代繳明細賬制度、納稅人和扣繳義務人向稅務機關雙向申報制度以及社會各部門配合的協(xié)稅制度，進一步強化對高收入者的個人所得稅征管。除個人所得稅改革外，我們一直在積極進行遺產(chǎn)贈與稅、財產(chǎn)稅、消費稅等的改革研究工作。隨著改革的逐步深入，將形成較為完善的調(diào)節(jié)收入分配的稅收體系，使稅收調(diào)節(jié)社會收入分配的作用得到更為有效的發(fā)揮。
我們在充分認識、積極發(fā)揮個人所得稅在調(diào)節(jié)社會收入分配方面的作用的同時，也應當看到，個人所得稅只是在社會初次分配的基礎上，對個人所得按其多寡進行再次調(diào)節(jié)，緩解和縮小社會成員之間在初次分配環(huán)節(jié)業(yè)已形成的收入分配差距，不可能主要依靠個人所得稅來解決社會收入分配差距過大的問題?？s小個人收入差距，從根本上說，還是應從個人收入的源頭———初次分配環(huán)節(jié)入手。包括采取有效措施，解決個人收入分配隱性化的問題；調(diào)節(jié)壟斷行業(yè)企業(yè)的高額利潤；加大打擊非法經(jīng)營和制售假冒偽劣產(chǎn)品行為的力度；繼續(xù)加強廉政建設；建立健全城鎮(zhèn)低收入者的社會保障體系；加快農(nóng)村稅費改革步伐，減輕農(nóng)民負擔，提高農(nóng)民收入等。以形成調(diào)節(jié)社會收入分配的綜合體系。
問：我國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，差異較大，對富裕地區(qū)與貧困地區(qū)適用統(tǒng)一的扣除標準，是否符合稅收公平的原則？
答：富裕地區(qū)與貧困地區(qū)適用統(tǒng)一的扣除標準，看似對富裕地區(qū)有失公平，實際上這正是稅收公平原則的要求。首先，從個人所得稅調(diào)節(jié)收入分配差距的目標出發(fā)，扣除標準應當全國統(tǒng)一。如果富裕地區(qū)扣除標準定得高，貧困地區(qū)定得低，不但沒有起到調(diào)節(jié)收入分配的作用，反而會進一步加大不同地區(qū)個人稅后收入的差距，形成對貧富地區(qū)的逆向稅收調(diào)節(jié)。其次，扣除標準全國統(tǒng)一，有利于人才在全國的自由流動，有利于為中西部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造公平的稅收環(huán)境，從國際通行做法看，一個國家的基本扣除標準也都是統(tǒng)一的。
問：提高費用扣除標準后，“四金”(指 住房公積金、醫(yī)療保險金、基本 養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金)是否繳納個人所得稅？
答：近幾年來，按照國家的統(tǒng)一部署，各地相繼進行了住房、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度的改革。為支持和配合這些改革措施的出臺，財政部和國家稅務總局規(guī)定，企業(yè)和個人按照國家和地方政府規(guī)定的比例提取并向指定的金融機構實際繳付的住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金，不計入個人當期的工資、薪金收入，免征個人所得稅；個人領取原提存的住房公積金、醫(yī)療保險金、基本養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金，免征個人所得稅；對上述各項基金存入銀行個人賬戶產(chǎn)生的利息，免征個人所得稅。這些優(yōu)惠政策，激發(fā)了企業(yè)和個人自主繳付各種社會保障基金的積極性，促進了社會保障制度的改革。
目前，個人繳納的“四金”占到個人工薪收入的20%左右。按照2004年全國職工平均工資推算，每個人在繳稅時除了可按費用扣除標準扣除800元外，額外還可再扣除“四金”270元左右。此次提高費用扣除標準后，上述“四金”的優(yōu)惠政策繼續(xù)保持不變。
問：工資薪金所得項目個人所得稅收入占個人所得稅收入的比例是多少？
答：2002至2004年，工資、薪金所得項目個人所得稅收入占當年個人所得稅總收入的比例，分別為46.35%、52.32%、54.13%，三年平均為50.93%，即工薪所得稅收占個人所得稅的一半左右。從我國實際情況看，這一比例是正常的。一是我國個人所得稅主要來自城鎮(zhèn)居民，而工資性收入是我國城鎮(zhèn)居民收入的主要來源。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2004年我國城鎮(zhèn)居民工資收入占城鎮(zhèn)居民家庭可支配收入的比重達75.92%。工薪階層作為社會的主要群體，構成了個人所得稅的最大稅源。二是近年來職工工資收入增長較快，納稅人數(shù)不斷增加，個人所得稅收入水漲船高。據(jù)統(tǒng)計分析，1994年以來，隨著職工工資收入不斷提高，工薪所得的納稅人數(shù)已由1994年的956.5萬人次上升到2004年的2.6億人次。尤其是東部沿海地區(qū)經(jīng)濟較發(fā)達，其工薪所得項目收入比重較高，抬高了全國工薪所得個人所得稅收入的比例，如上海、北京、深圳、廈門、南京等地的工資、薪金所得項目收入近幾年都占個人所得稅收入的65%以上。三是工薪所得項目的個人所得稅收入很大一部分來自高收入者。據(jù)對北京、上海、廣東、江蘇、湖北、四川、陜西7個地區(qū)的抽樣調(diào)查，來自工薪所得的個人所得稅收入中，適用15%及以上稅率的(即年收入3.6萬元以上的)超過一半，達到57.2%。所以，我國個人所得稅收入中工薪所得項目收入占50%左右，是與我國經(jīng)濟發(fā)展水平、居民收入結構狀況和稅收征管能力等相匹配的。
問：開征個人所得稅以來，我國對個人所得稅費用扣除標準作過哪些調(diào)整？
答：為適應對外開放的需要，我國于1980年開征了個人所得稅。當時確定了較高的費用扣除額，主要以在華工作的外國人為征收對象。1980年我國職工月平均工資為64元左右，遠遠低于每月800元的扣除標準，因此進入征稅范圍的人很少。隨著我國國內(nèi)個人收入的變化，1986年9月，國務院發(fā)布了個人收入調(diào)節(jié)稅暫行條例，適用于對我國公民個人收入的征稅。條例規(guī)定，將個人應稅收入中的工資、薪金收入，承包、轉包收入，勞動報酬收入和財產(chǎn)租賃收入合并為綜合收入，綜合收入的費用扣除標準分為四檔，最低為400元，最高為460元。1993年10月，八屆全國人大四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國個人所得稅法〉的決定》。按照修改后的個人所得稅法的規(guī)定，所有中國居民和有來源于中國境內(nèi)所得的非居民，均應依法繳納個人所得稅，同時取消個人收入調(diào)節(jié)稅。統(tǒng)一后的個人所得稅對工資、薪金所得每月定額扣除800元。因此，適用于我國公民的800元費用扣除標準，實際上是從1993年正式確立的。
問：國家實行所得稅分享改革后，中央集中的個人所得稅增量收入都用于哪些方面？
答：2002年以前，個人所得稅(除利息稅)全部屬于地方財政收入。2002年所得稅收入分享改革時，在保證各地區(qū)2001年地方實際所得稅收入基數(shù)的基礎上，中央與地方按5：5的比例分享個人所得稅收入，2004年以后這一比例調(diào)整為6：4。中央財政從所得稅收入分享改革中多得的財力，全部用于對中西部地區(qū)的一般性轉移支付，按照公平、公正的原則，采用規(guī)范的方法進行分配。主要用于以下幾方面：償還到期債務、保障行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放、地方政權機構正常運轉和社會保障等基本公共支出，在一定程度上遏制了地區(qū)間財力差距擴大的趨勢，對統(tǒng)籌地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進地區(qū)間公共服務均等化，起到了重要作用。
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